Menschenrechts-Verträglichkeitsprüfungen

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Überblick
Die Einführung von Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen in der Schweiz
Forderungen nach Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen
Literatur und Links
Beispiele

Überblick

Staaten sind durch internationale Menschenrechtsverträge verpflichtet, die Menschenrechte im In- und Ausland zu achten (Achtungspflicht). Auch die Schweiz ist verpflichtet, das Recht auf Nahrung (und alle andern Menschenrechte) im globalen Süden zu achten. Die Schweiz darf das Recht auf Nahrung nicht durch ihre Handlungen und Unterlassungen gefährden oder verletzen.

Um dies zu gewährleisten, muss die Schweiz ihre «Handlungen» – Strategien, Programme, Projekte, Gesetze und Verordnungen, Abkommen (z.B. zu Freihandel und Investitionsschutz), Politik in internationalen Organisationen u.a. – daraufhin überprüfen, ob sie nicht das Recht auf Nahrung im globalen Süden gefährden oder verletzen. Ein hervorragendes Instrument dazu ist die Menschenrechtsverträglichkeitsprüfung (MVP) oder menschenrechtliche Folgenabschätzung – ähnlich der bekannten Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).

Das Konzept der MVPs tauchte bereits 1979 auf, als der UN-Generalsekretär es in einem Bericht über die Verwirklichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte erwähnte. Seither werden MVPs von verschiedenen Seiten gefordert. Doch sind MVPs in der Schweiz und anderswo weder vorgeschrieben noch existiert dazu eine unmittelbar anwendbare Methodik im Sinne eines «Tools». Auf Anregung und mit Begleitung von FIAN Schweiz hat deshalb die «Human Rights Clinic» an der Juristischen Fakultät der Universität Basel eine erste Grundlage zur Institutionalisierung von MVPs in der Schweiz erarbeitet. FIAN Schweiz wird die Entwicklung weiter vorantreiben.

Die Einführung von Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen in der Schweiz

Die im Rahmen der Human Rights Clinic 2015 an der Universität Basel verfasste Studie «Die Einführung von Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen in der Schweiz» (deutsche Zusammenfassung) kommt zu folgenden Ergebnissen:

  • Es besteht sowohl auf nationaler wie internationaler Ebene keine explizite rechtliche Verpflichtung zur Durchführung von MVPs. Bis anhin ist diese Verpflichtung nur in «soft law» explizit statuiert worden. (S. 6, 9)
  • Trotzdem haben Staaten eine Verpflichtung zur Durchführung von MVPs, die aus internationalen Abkommen abgeleitet werden kann (S. 7). Sie gilt auch für staatliche Handlungen, die ausserhalb des eigenen Territoriums stattfinden bzw. sich auswirken. (S. 8)
  • MVPs stellen für den Staat nicht nur das beste Instrument dar, um seinen menschenrechtlichen Verpflichtungen zu entsprechen, sondern sie sind auch ein beispielloses Mittel zur Prävention von Menschenrechtsverletzungen. (S. 31)
  • Eine Methode zur Durchführung von MVPs kann aus folgenden acht Schritten bestehen: 1: Analyse des Vorhabens / 2: Wirkungshypothesen und Ermittlung potentiell verletzlicher Gruppen / 3: Ermittlung der Rechtsgrundlage für Verpflichtungen / 4: Informationsgewinnung / 5: Information und Konsultation der Beteiligten / 6: Analyse der gewonnenen Information / 7: Erstellung eines zusammenfassenden Berichts / 8: Umsetzungsüberwachung und Folgekontrolle. (S. 15 – 20).
  • Es ist nicht zu fragen, welche staatlichen Institutionen der Verpflichtung zur Durchführung vom MVPs unterstellt werden sollen, sondern welcher Staatsgewalt – legislativ, exekutiv, judikativ – eine bestimmte Handlung zugerechnet werden soll. Die Verpflichtung zur Durchführung von MVPs bestimmt sich nach der Natur der fraglichen Handlung. Die Legislative (aller Stufen) dürfte die für Menschenrechte relevanteste Staatsgewalt sein (S. 25). (Anmerkung: Abweichend hierzu vertritt FIAN Schweiz die Meinung, dass durchaus untersucht werden soll, ob die Verpflichtung zur Durchführung von MVPs bestimmten staatlichen Institutionen zugeschrieben werden kann.)
  • Politiken, Strategien, Erlasse, Programme, Projekte, Massnahmen u.ä., die eine hohe Wahrscheinlichkeit aufweisen, Menschenrechte zu beeinträchtigen, müssen MVPs unterworfen werden. Zusätzlich sollen alle Formen staatlichen Handelns mit dem Potential, einen grossen Anteil einer Bevölkerung zu betreffen, MVPs unterzogen werden. Ein wichtiger Aspekt  ist zudem die Frage, ob besonders verwundbare Gruppen betroffen sein könnten (S. 26). Sämtliche menschenrechtsrelevanten Strategien, Positionen und Tätigkeiten der Schweiz in zwischenstaatlichen Organisationen sind ebenfalls MVPs zu unterziehen. (S. 27)
  • Für die rechtliche Etablierung von MVPs scheint ein spezifisches Gesetz als Rechtsgrundlage zu fehlen, und ihre Anwendung ist nicht auf einen bestimmten Rechtsbereich beschränkt. Es dürfte somit der Bedarf nach einem eigenen Erlass (Gesetz und/oder Verordnung) für MVPs bestehen. (S. 26)
  • Die Schaffung eines für MVPs verantwortlichen staatlichen Gremiums ist wünschenswert, wenn nicht essentiell für die Institutionalisierung und künftige Praxis von MVPs in der Schweiz. (S. 28)
  • Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und ihre rechtlichen Grundlagen (einschliesslich des Espoo-Übereinkommens für grenzüberschreitende UVPs) stellen eine gute Orientierung für die Entwicklung der rechtlichen Institutionalisierung der MVPs dar. (S. 26)

pdficon_small1Studie «Die Einführung von Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen in der Schweiz» (gekürzte Übersetzung auf Deutsch)

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Studie «Human Rights Impact Assessments» von Alexandra Eberhard, Tanja Mengeu und Livia Pedrojetta (Original auf Englisch)

Die nächsten von FIAN Schweiz anvisierten Schritte sind:

  • Diskussion der bisherigen Ergebnisse und des weiteren Vorgehens an einem Expertenseminar (2017)
  • Konkretisierung des möglichen Verfahrens und des rechtlichen Rahmens für MVPs (2017/18)

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Forderungen nach Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen

Die folgende Zusammenstellung zeigt anhand einzelner Beispiele auf, für welche Vorhaben und von welchen Institutionen die Durchführung von MVPs gefordert wurde und wird.

► Allgemein
► Bei Handels- und Investitionsabkommen
Bei staatlichen Investitionen oder bei staatlicher Förderung von Investitionen im Ausland
Bei bestimmten Politikbereichen oder Fördermassnahmen
Bei Tätigkeit und Politik in internationalen Organisationen

Allgemein

Prinzip 14 der Maastrichter Prinzipien zu den Extraterritorialen Staatenpflichten im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte fasst den Stand im Völkerrecht so zusammen:
«14. Folgenabschätzung und Vorbeugung
Staaten müssen mit öffentlicher Beteiligung eine vorgängige Prüfung der Risiken und möglichen extraterritorialen Auswirkungen ihrer Gesetze, Strategien und Verfahren auf den Genuss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte durchführen. Die Ergebnisse der Prüfung müssen veröffentlicht werden. Die Prüfung muss auch im Hinblick auf die Auswahl von Massnahmen unternommen werden, die der Staat zur Verhinderung von Rechtsverletzungen oder zu deren Beendigung wie auch zur Sicherstellung eines wirksamen Rechtsschutzes ergreifen muss.» (s.a. Commentary to the Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the area of Economic, Social and Cultural Rights, Principle 14).

Leitlinie 17.2 der Freiwilligen Leitlinien für das Recht auf Nahrung der FAO empfiehlt:
«Die Staaten können Folgeabschätzungen auf das Recht auf Nahrung durchführen, um die Auswirkungen der nationalen Politiken, Programme und Projekte auf die schrittweise Verwirklichung des Rechtes der Bevölkerung im Allgemeinen und der gefährdeten Gruppen im Besonderen auf angemessene Nahrung zu ermitteln und zur Grundlage für die notwendigen Korrekturmassnahmen zu machen.»

Bei Handels- und Investitionsabkommen

Leitprinzip 1 der Guiding principles on human rights impact assessments of trade and investment agreements von Olivier De Schutter, ehemaligem UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, hält fest:
«1. All States should prepare human rights impact assessments prior to the conclusion of trade and investment agreements.
Commentary
1.1 By preparing human rights impact assessments prior to the conclusion of trade and investment agreements, States are addressing their obligations under the human rights treaties. First, since States are bound by these pre-existing treaty obligations, they are prohibited from concluding any agreements that would impose on them inconsistent obligations. Therefore, there is a duty to identify any potential inconsistency between pre-existing human rights treaties and subsequent trade or investment agreements, and to refrain from entering into such agreements where such inconsistencies are found to exist. Human rights impact assessments are a tool to ensure consistency and coherence between the obligations of States under international law and other international agreements to which they are parties, and thus to overcome, or at least mitigate, the problems resulting from the fragmentation of international law.»

Diese Leitprinzipien sollen Staaten in ihrer Rechtsordnung verbindlich machen, forderte der Unabhängige UN-Experte für die Förderung einer demokratischen und gerechten internationalen Ordnung Alfred de Zayas in seinem Bericht vom Juli 2015: «States should take measures to ensure implementation of the guiding principles on human rights impact assessments of trade and investment agreements and make them legally binding in the domestic legal order».

Der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat in seinen Abschliessenden Bemerkungen vom 19. November 2010 zum 2. und 3. Staatenbericht der Schweiz zur Umsetzung des UN-Pakts I in Ziff. 24 gefordert, «that the State party undertake an impact assessment to determine the possible consequences of its foreign trade policies and agreements on the enjoyment by the population of the State party’s partner countries of their economic, social and cultural rights».

In diesem Sinne wurde die Schweiz anlässlich der zweiten Universellen Periodischen Überprüfung durch die Arbeitsgruppe des UN-Menschenrechtsrats aufgefordert:
«Undertake an impact assessment on the possible consequences of its foreign trade policies and investment agreements on the enjoyment of economic, social and cultural rights by the population of its partner countries»
Die Schweiz nahm diese Empfehlung (Nr. 123.85 im Bericht) zur Prüfung entgegen, lehnte sie dann jedoch ab.

Bei staatlichen Investitionen oder bei staatlicher Förderung von Investitionen im Ausland (v.a. in Land bzw. Landwirtschaft)

Leitlinie 12.5 der Freiwilligen Leitlinien zur verantwortungsvollen Regulierung der Land-, Fischbestands- und Waldnutzung lautet:
«Wenn die Staaten im Ausland Investitionen tätigen oder diese fördern, sollten sie sicherstellen, dass ihr Verhalten mit dem Schutz legitimer Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechte, der Förderung der Ernährungssicherheit und ihren bestehenden Verpflichtungen im Rahmen des innerstaatlichen Rechts und des Völkerrechts im Einklang steht und in gebührender Weise die freiwilligen Selbstverpflichtungen im Rahmen der anwendbaren regionalen und internationalen Instrumente berücksichtigt.»
Dazu kommentiert die Studie «‘Land Grabbing’ und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure»: «Für den Kontext des Land Grabbing bedeutet diese Leitlinie, dass die Heimatstaaten einer Investition sicherstellen müssen, dass ein staatlich geförderter Kauf- oder Pachtvertrag im Ausland nicht gegen Menschen- oder Landrechte der ausländischen Landbevölkerung verstößt. Es bedarf damit einer staatlich veranlassten Menschenrechtsverträglichkeitsprüfung, die die Frage der bestehenden informellen und formellen Landrechte Dritter mit einschließt.»

Leitlinie 12.10 der Freiwilligen Leitlinien zur verantwortungsvollen Regulierung der Land-, Fischbestands- und Waldnutzung empfiehlt:
«Wenn Investitionen in Erwägung gezogen werden, die Transaktionen von Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechten großen Umfangs beinhalten, einschließlich partnerschaftlicher Vereinbarungen, sollten sich die Staaten darum bemühen, Regelungen aufzustellen, die die unterschiedlichen Parteien dazu verpflichten, vorab unabhängige Bewertungen der potenziellen positiven und negativen Auswirkungen durchzuführen, die derartige Investitionen auf Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechte, die Ernährungssicherheit und die schrittweise Verwirklichung des Rechts auf angemessene Nahrung, Existenzgrundlagen und die Umwelt haben könnten.»

Absatz 6 der Concluding observations on the fifth periodic report of Norway (2013) des UN-Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte führt aus:
«The Committee is concerned that the various steps taken by the State party in the context of the social responsibility of the Government Pension Fund Global have not included the institutionalization of systematic human rights impact assessments of its investments. The Committee recommends that the State party ensure that investments by the Norges Bank Investment Management in foreign companies operating in third countries are subject to a comprehensive human rights impact assessment (prior to and during the investment).»

Bei bestimmten Politikbereichen oder Fördermassnahmen

Der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte war besorgt über Berichte, wonach Belgiens staatliche Förderpolitik für Agrotreibstoffe wahrscheinlich den grossflächigen Anbau dieser Produkte in Drittstaaten fördern, wo belgische Firmen operieren, mit negativen Konsequenzen für lokale Bauern. Die Concluding observations concerning the fourth periodic report of Belgium von 2013 empfehlen in  Absatz 22:
«The Committee recommends that the State party systematically conduct human rights impact assessments in order to ensure that projects promoting agrofuels do not have a negative impact on the economic, social and cultural rights of local communities in third countries where Belgian firms working in this field operate.»

Bezüglich der Entwicklungshilfe sowie der Landwirtschafts- und Handelspolitik Österreichs schrieb derselbe UN-Ausschuss in seinen Concluding observations on the fourth periodic report of Austria von 2013 in Absatz 11:
«The Committee is deeply concerned that the State party’s official development assistance provides support to projects that have reportedly resulted in violations of economic, social and cultural rights in recipient countries. It is further concerned that the State party’s agriculture and trade policies, which promote the export of subsidized agricultural products to developing countries, undermine the enjoyment of the right to an adequate standard of living and the right to food in the receiving countries (arts. 2 and 11).
The Committee calls upon the State party to adopt a human rights-based approach to its policies on official development assistance and on agriculture and trade, by:
(a) Undertaking a systematic and independent human rights impact assessment prior to making funding decisions;
(b) Establishing an effective monitoring mechanism to regularly assess the human rights impact of its policies and projects in the receiving countries and to take remedial measures;»
Bei den unter a) verlangten Menschenrechtsverträglichkeitsprüfungen handelt es sich um typischerweise ex-ante-Prüfungen (im Voraus), beim unter b) verlangten Überwachungsmechanismus um ex-post-Prüfungen (während der Ausführung).

Katarina Tomasevski, Sonderberichterstatterin für das Recht auf Bildung, gab 1998 in einem Hintergrundpapier der Meinung Ausdruck, dass MVPs auch auf makroökonomische Massnahmen angewandt werden sollten.
«Since governmental obligations emanating from economic and social rights revolve around allocation of resources, they remain beyond the reach of complaint procedures which give standing to the individual victims. […] A procedural approach can become an effective method of challenging disregard of human rights in macroeconomic policies through a requirement that a human rights impact assessment be carried out before such policies are developed and implemented.»

Bei Tätigkeit und Politik in internationalen Organisationen

Die Informationsplattform humanrights.ch schreibt in der Mitteilung «Neue Schutzstandards der Weltbank in der Kritik» vom Oktober 2016: «Als ein Land, welches angibt, die Menschenrechte hoch zu halten, steht die Schweiz aber in der Pflicht, die Weltbank dazu aufzufordern, sie müsse mit allen geeigneten Massnahmen sicherstellen, dass ihre Projekte keine Menschenrechtsverletzungen zur Folge haben. Konkret müsste die Schweiz zu problematisch erscheinenden Weltbank-Projekten vorgängige Studien zur Abschätzung der menschenrechtlichen Folgen einfordern oder selbst durchführen und in den Entscheidungsprozess einspeisen.»

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Literatur und Links

Allgemein

Study on Human Rights Impact Assessments. A Review of the Literature, Differences with other Forms of Assessments and Relevance for Development. Commissioned by the Nordic Trust Fund / The World Bank, 2013.

Stephenson Mary-Ann and Harrison James, 2010: Human Rights Impact Assessment: Review of Practice and Guidance for Future Assessments. Report for the Scottish Human Rights Commission.

De Beco Gauthier, 2009: Human Rights Impact Assessments. Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 27/2, S. 139-166.

Website der International Association for Impact Assessment IAIA.

zu Handels- und Investitionsabkommen und Handelspolitik

United Nations, Human Rights Council, 2015: Report of the Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order, Alfred-Maurice de Zayas. A/HRC/30/44.

European Commission, Directorate-General for Trade, 2015: Guidelines on the analysis of human rights impacts in impact assessments for trade-related policy initiatives.

Bürgi Bonanomi Elisabeth, Lannen Anu, 2015: Shaping EU Trade Agreements to Support Human Rights. CDE Policy Brief, No. 6. Bern, Switzerland: CDE.

Bürgi Bonanomi Elisabeth, 2014: EU Trade Agreements and Their Impacts on Human Rights. Study Commissioned by the German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ).
CDE Working Paper 1. Bern, Switzerland: Centre for Development and Environment (CDE).

United Nations, Human Rights Council, 2011: Guiding principles on human rights impact assessments of trade and investment agreements. Report of the Special Rapporteur on the right to food, Olivier De Schutter. A/HRC/19/59/Add.5

Public Eye, 2010: Schweizerische Handelsabkommen: Menschenrechte sind nicht Verhandlungssache. Dokumentation 4_2010.

Berne Declaration, Canadian Council for International Co-operation & Misereor, 2010: Human Rights Impact Assessments for Trade and Investment Agreements. Bericht des Expertenseminars vom 23. – 24. Juni 2010 in Genf.

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